《全国税务行政处罚裁量基准（2026年版）》（以下简称新基准）自2026年11月1日起施行。国家税务总局公告2026年第20号第六条第二款规定，“本公告施行前发生税务违法行为、税务机关尚未对税务违法行为作出行政处罚决定的，适用税务违法行为发生时的规定，但按照本公告执行有利于纳税人缴费人的除外。”

这一款把行政处罚的从旧兼从轻原则延伸到了裁量基准层面，而且写进了公告正文，新基准更有利时税务机关必须适用，没有选择余地。但新基准并不总是更轻。5年内首次偷税、金额或比例有一项未达标且未补税的案件，以及不配合检查但情节够不上严重的案件，新基准明显有利。5年内再次被罚的大额偷税、首次大额偷税但已补税的案件，旧基准至少不劣于新基准，且结果更确定。正在稽查和处罚程序中的企业，应当把每一项违法行为分别放在2套标准下测算，再书面要求税务机关择优适用。

一、这一款补上了法律的空白

《行政处罚法》第三十七条规定，实施行政处罚适用违法行为发生时的法律、法规、规章，作出处罚决定时新的规定处罚较轻的，适用新的规定。这条只覆盖法律、法规、规章。裁量基准属于规范性文件，基准修订不在第三十七条的文字范围之内。

税务系统此前靠政策解读填补这个空白。西南区域2024年修订基准的官方解读写明，修订后基准施行前发生、尚未作出处罚决定的违法行为，“按照原规定处理，但按照修订后《裁量基准》处理有利于税务行政相对人的除外”。这次总局把同样的规则写进公告正文，约束力更强，表述也是“适用……但……除外”，没有使用“可以”。只要新基准更有利，适用新基准就是税务机关的义务。公告第二条又要求处罚决定书载明裁量基准的适用情况，新旧比较的结论应当体现在决定书里。

二、新基准不一定更轻

以四川适用的现行西南区域基准（2024年修订）与新基准对比，假设偷税行为发生在2025年，尚未作出处罚决定。

第二种情形中，新基准附注第3点把不配合税务检查同时列为其他较重情节和其他严重情节的例子，同一事实可能落入1倍至3倍，也可能落入3倍至5倍，新旧哪个有利取决于税务机关怎么定性。企业在这类案件中应当先争情节轻重，再争新旧适用。

不只是偷税。新基准把首违不罚中的“首次”统一界定为一个自然年度内的首次，西南基准多数事项是5年内首次。企业2024年有过逾期申报记录，2026年9月再次逾期并在限期内改正且危害后果轻微，按西南基准不算首违，单位每次罚100元，最高不超过2000元”的封顶，按新基准属于2026年度内首次，不予处罚。这类小额事项若在11月1日后才作出决定，同样应当适用新基准。

规律大致是，新基准对首次违法、金额或比例不高的案件更宽，对5年内再次被罚的大额案件更严。

三、3个容易出错的问题

（一）发生时的规定指哪一版。以四川为例，2023年10月1日前适用川渝地区基准（川渝两局公告2021年第4号）等此前的地方基准，2023年10月1日至2024年7月31日适用西南区域首版基准（五省区市税务局公告2023年第4号），2024年8月1日起适用修订版（公告2024年第1号）。稽查检查期间通常覆盖3至5个年度，同一案件的违法行为可能横跨几个版本。第六条只比较两端，即行为发生时的版本和新基准。如果中间版本对企业最有利，公告没有规定能否适用。笔者的意见是，测算时应当把每个版本都算一遍，中间版本最有利的，可以在陈述申辩中以过罚相当为由提出，但要清楚这项主张的文字依据较弱。

（二）截止点是处罚决定作出之日。条文以“尚未作出行政处罚决定”为条件，以税务行政处罚决定书为准，已经收到处罚事项告知书或者税务处理决定书，都不影响适用。11月1日前已经作出处罚决定的，即使还在复议或诉讼期限内，也不在第六条的适用范围内。此时复议机关和法院以作出决定时有效的规定为准进行审查，新基准不能直接作为改变罚款的依据，只能作为判断罚款是否不适当（复议）或者明显不当（诉讼）的参照。

（三）以单个违法行为的整体结果比较。“按照本公告执行”应当理解为对该项违法行为整体适用新基准，包括阶次条件、计次口径和辅助裁量因素。新基准附注第7点按税务管理系统内同一项违法行为的记录计次，附注第8点以违法行为被发现之日前60个月计算5年，这些口径随新基准一并适用，不能把西南基准的某一档与新基准的某一档拼接使用。反过来，一个案件中有偷税、未按规定设置账簿、虚开发票等多项违法行为的，应当逐项比较，各自择优。

2套标准幅度相同或者交叉时，例如上表第三种情形如果企业没有补税，西南基准和新基准都是50%至1倍，此时判断是否有利，要看新基准的辅助因素能否成立。企业能够证明积极配合检查的，新基准可以适用最低50%，比西南基准更有利，应当主张适用新基准。

四、11月1日前后，3类案件分别怎么做

（一）尚在检查或审理阶段的案件。现在就做双轨测算，逐项列出违法行为发生期间、适用的旧版本、新基准阶次和预计罚款，同时整理配合检查和补税的证据，为后续陈述申辩做准备。

（二）已收到处罚事项告知书、尚未作出决定的案件。如果告知书按旧基准拟定，而决定将在11月1日后作出，应当在陈述申辩中提交新旧比较意见，要求按新基准重新测算。《行政处罚法》第四十五条规定，行政机关不得因当事人陈述、申辩而给予更重的处罚，提出比较意见没有加重风险。新基准明显更有利的案件，企业也没有必要在告知阶段放弃陈述申辩和听证权利。只要处罚决定在11月1日以后作出，就进入第六条的适用范围。

（三）新基准更不利的案件。这类案件适用行为发生时的旧基准，企业不必担心11月1日后被按新标准加重。需要盯住的是决定书本身，11月1日后作出的决定如果直接套用新基准的较高幅度，属于适用依据错误，可以在复议或诉讼中提出。

五、结语

第六条第二款让存量案件获得了择优适用的权利，但这项权利需要企业自己算清楚、提出来。手上有未结稽查案件的企业，应当在11月1日前后尽快完成新旧2套标准的逐项测算，在处罚决定作出前以书面形式提交，并在收到决定书后核对其中是否载明了新旧比较的结论。