引言

国家税务总局2026年10月19日通报，2020年南昌经济技术开发区管委会通过税收返还方式引进芝麻开门电子商务有限公司（以下简称芝麻开门公司），约定“年实现开票金额预计10亿元，缴税不低于1000万元”。此后芝麻开门公司利用负责邮政代开发票信息系统开发及运维之便，违规代开发票43.4亿元，其中违反江西省税务局代开品目限制开具砂石、水泥、混凝土等发票5.9亿元，累计获得地方财政奖补2407.51万元。目前税务机关已暂停其开票，下发《税务事项通知书》责令限期缴纳税款560.35万元，稽查局已立案查处并督促移送涉嫌违法犯罪线索，24名税务人员被处理，南昌市纪委正在查办经开区相关人员。

**企业依约开票、依约纳税、依约领奖，为何仍被查处，奖补又能否保住？笔者认为，招商协议只能约束签约的管委会，约束不了税收征管和发票管理。**奖补能否站得住，取决于协议本身是否合法、计算奖补的税收是否来自合法经营两个条件，本案先在后一个条件上出了问题。

一、案件里的四层法律关系

本案至少包含四层彼此独立的法律关系。一是管委会与企业之间的招商协议关系，实务中多按行政协议处理。二是税务机关与企业之间的发票管理和税收征管关系，暂停开票、责令缴税、立案稽查都发生在这一层。三是地方财政与企业之间的奖补给付关系，涉及2407.51万元能否追回。四是公职人员的纪律和法律责任关系。

四层关系各有依据，结论互不替代。协议有效，不能阻止税务机关查处违规代开。税务处理追缴的是税款，并不当然处理奖补。人员被问责，也不直接决定企业的责任。还应注意，560.35万元是责令缴纳的税款，不是罚款，通报也没有说明奖补是否已经追回，两者不能混同。

二、税收返还条款的效力，司法尺度并不统一

《税收征收管理法》第三条第二款禁止任何机关擅自作出减税、免税、退税等同税收法律、行政法规相抵触的决定。地方以返还名义把企业所缴税款退回一部分，是否触碰这条规定，最高人民法院的裁判并不一致。（2017）最高法行申7679号（2019年5月22日）认为，营业税、所得税地方留成属于地方财政收入，政府有自主支配权，返还约定有效。（2020）最高法行再171号（2020年12月26日）认为，返还经营税收地方留成实质是以财政资金鼓励投资，应依约履行。（2020）最高法行申9021号（2020年8月31日）则认为，按实际缴纳个人所得税的39.5%给予奖励，实质是变相降低税负，违反该款规定。区分的关键在于，奖补是独立的财政支出，还是与应纳税额直接挂钩、实际改变税负的先征后返。

企业常援引《国务院关于税收等优惠政策相关事项的通知》（国发〔2015〕25号），该文规定“各地与企业已签订合同中的优惠政策，继续有效；对已兑现的部分，不溯及既往”。但它保护的是2015年5月发文前已签订的合同，对2020年签订的本案协议并不直接适用。

2024年以后，规则明显收紧。《公平竞争审查条例》（国务院令第783号，2024年8月1日施行）第十条规定，没有法律、行政法规依据或者未经国务院批准，不得给予特定经营者税收优惠或者选择性、差异化的财政奖励补贴。《公平竞争审查条例实施办法》（国家市场监督管理总局令第99号，2025年4月20日施行）第二条第三款把与经营者签订的行政协议纳入审查范围，第十九条第三项、第四项禁止以外地经营者迁入、在本地纳税等为条件实施奖补，禁止违法违规先征后返。国务院办公厅《关于规范招商引资行为促进招商引资高质量发展若干措施的通知》（国办发〔2024〕28号）已成为多地清理招商政策的依据。2026年3月13日国务院常务会议部署制定全国统一的地方财政补贴负面清单，财政部副部长廖岷8月21日表示该管理机制已经建立，将分类规范存量违规补贴。

笔者认为，对2020年签订的税收挂钩协议，不宜一概认定无效，已兑现部分企业仍有主张信赖保护的空间。尚未兑现的部分，在存量清理全面启动的背景下，起诉要求继续履行的胜算有限。《民营经济促进法》第七十条要求地方政府履行依法作出的政策承诺，“依法”这一限定本身就排除了违法承诺。

三、本案的症结在奖补的计算基础

本案的特殊之处在于，即便招商协议在签订时可以被认定有效，奖补的计算基础本身也有问题。

先看代开行为。《发票管理办法》第十六条规定，代开发票由税务机关办理，税务机关可以按规定委托其他单位代开，同时禁止非法代开发票。《发票管理办法实施细则》第二十一条要求税务机关与受托代开单位签订协议，第三十二条要求开发电子发票信息系统提供涉税服务的，不得超越授权范围使用发票数据。芝麻开门公司是系统开发运维方，借运维之便代开发票，属于非法代开，依《发票管理办法》第三十五条第二款按虚开的规定处罚。需要区分的是，违规代开不等于虚开。代开所涉交易真实的，问题在于开票主体和品目违规。交易本身虚构的，则同时构成虚开。通报只写了移送涉嫌违法犯罪线索，尚无定论。

再看奖补逻辑。协议以开票金额和缴税金额为对价，管委会要的是开票量，企业给的也是开票量。通报未披露奖补的具体计算方式，但协议以开票和缴税规模为考核对象，通报又将违规代开43.4亿元与获取奖补并列披露，两者难以切割。无论代开所涉交易是否真实，以违规代开形成的开票量和税收贡献作为领奖条件，基础本身即不合法。

此时企业很难再主张信赖保护。信赖保护以信赖值得保护为前提，可资类比的是《行政许可法》第六十九条第四款，以欺骗等不正当手段取得的许可被撤销后，被许可人基于许可取得的利益不受保护。企业以自身违法行为制造了领奖条件，这份信赖不具有正当性。

四、奖补追回的路径选择

1、按骗取财政资金追回。企业申领时虚报税收贡献或隐瞒违规代开事实的，可依《财政违法行为处罚处分条例》（国务院令第427号）第十四条责令改正，追回骗取的资金，并处被骗取资金10%以上50%以下的罚款。

2、按协议无效或解除后的返还处理。申报材料并不虚假，只是奖补依据的税收来自违法行为的，管委会可主张相关条款无效或者依法解除协议，要求返还已付奖补，返还规则可参照《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》（法释〔2019〕17号）第十二条、第十五条。

3、作为违法所得没收。《行政处罚法》第二十八条第二款将违法所得界定为实施违法行为所取得的款项。笔者认为，奖补由财政依协议支付，与代开服务费等直接收益不同，由税务机关作为违法所得没收依据不足，宜由财政和协议路径处理，并避免对同一笔资金重复追缴。

若查明交易系虚构，企业以虚开形成的税收贡献骗取奖补，则可能进入刑事程序。本次通报的红河李虎森案中，团伙通过虚假投资骗取设备购置补贴1000万元，蒙自市人民法院一审以合同诈骗罪、虚开增值税专用发票罪判处主犯有期徒刑14年4个月。

五、实务建议

1、持有税收挂钩招商协议的企业。逐条梳理以开票额、纳税额、地方留成为基数的奖补条款，区分已兑现与未兑现部分。已兑现的保存好申报材料和真实经营证据，未兑现的主动与政府协商调整，不宜贸然起诉。所有开票以真实业务为限，政府招商引进不构成任何免责理由。

2、已被立案查处的企业。税务、财政、刑事三条线分别应对。税务阶段充分行使陈述申辩和听证权利，区分非法代开与虚开。财政阶段围绕追回依据和金额协商，防止同一笔奖补被重复追缴。案件移送前尽量补缴税款，为后续从宽处理创造条件。

3、涉税技术服务商。为税务机关或受托单位开发、运维发票系统的，严格限定在服务协议授权范围内，不得自行开具或代他人开具发票。

结语

本案中，管委会要开票量，企业要奖补，双方各取所需，最终由税收秩序承担代价。2024年以来，税收挂钩的招商协议已失去合法空间，存量清理正在推进。招商协议从来不是发票和税收合规的护身符，奖补拿得越多，事后需要解释的就越多。